¿Qué tan diferentes son las políticas públicas del macrismo y el kirchnerismo en materia de empleo juvenil? La relación entre Estado, políticas públicas y mercado. Cambio de paradigma o continuidad desde los noventa. El Programa “Jóvenes con Más y Mejor Trabajo”.
Martes 20 de marzo de 2018
Las políticas públicas enfocadas en la empleabilidad juvenil han sido un eje transversal de diferentes espacios políticos en los últimos años. En Argentina, los altos indicadores de desempleo (según Adecco –consultora privada– en 2016, en Argentina, se registró un 24,6% de desempleo en jóvenes menores de 25 años) y precariedad laboral para el segmento de jóvenes de entre 18 y 24 años, puso en marcha una serie de programas nacionales y provinciales que apuntaron a disminuir tanto las dificultades para acceder a un trabajo registrado como para aminorar los recurrentes períodos de entrada en el desempleo.
El diseño y aplicación de dichas políticas puso sobre la mesa una discusión mucho más amplia sobre el rol del Estado argentino, el papel del mercado de trabajo y las empresas o el sector privado. Dicho debate abrevó en la contraposición de dos paradigmas estatales y sus consiguientes políticas públicas. Por un lado, un Estado promotor e impulsor de planificaciones públicas para resolver y contrarrestar desequilibrios en el mercado laboral para jóvenes. Por otro lado, un Estado que alienta a que el sector privado administre y regule a través de sus requerimientos y necesidades, empleos para quienes recién se incorporan al mercado de trabajo.
Ahora bien, ¿cambia la orientación de las políticas públicas cuando cambian los funcionarios de gobierno?. Para responder a este interrogante, analizaremos brevemente una política de empleo juvenil elaborada y diseñada durante la administración kirchnerista, esto es, el Programa “Jóvenes con Más y Mejor Trabajo” (de aquí en adelante PJMyMT), el cual aún continua vigente.
Antes de examinar puntualmente el PJMyMT, debemos indicar cuáles son las dos formas de Estado capitalista sobre las que haremos el abordaje comparativo.
De acuerdo al relato kirchnerista (2003-2015), su administración se encuentra, en algunos puntos específicos, más cercana al modelo estatal benefactor-keynesiano y, por su reciente configuración en el aparato estatal nacional, podemos sugerir que la administración macrista (2015-actualidad) ha avanzado, de acuerdo a las medidas adoptadas, hacia un proceso de desmontar los mecanismos de control, regulación e intervención estatal que esbozó el anterior gobierno.
La salida del modelo de acumulación que se conoce como el período de la Convertibilidad (1991-2001), dio paso a la configuración de un modelo de Pos-Convertibilidad. El mismo se inauguró con la crisis del año 2001 y la salida del esquema de convertibilidad de un peso argentino equivalente a un dólar norteamericano, en 2002. En otras palabras, una formidable devaluación y una jugosa transferencia de ganancias al sector empresario. A la par de los cambios en el modelo económico, se produjeron cambios en el sistema político, planteándose el regreso del Estado como actor preponderante. La implosión participativa de la ciudadanía en 2001, fue retomada por el kirchnerismo para regenerar confianza en una nueva institucionalidad, a fuerza de dos procesos convergentes: por un lado, a partir de la violenta represión de los sectores más politizados, consumada entre fines de 2001 y principios de 2003, que exigían la renovación política de todo el régimen y, por otro lado, en función de cierta integración al Estado de un conjunto de movimientos sociales y demandas que no encontraban eco en gobiernos anteriores. A partir de una retórica anti-neoliberal y con gestos políticos de alto valor simbólico, el kirchnerismo en el Estado logró restaurar el orden sobre la base de una estructura económica dependiente y desarticulada, intentando mejorar algunos indicadores sociales.
Concluida la gestión kirchnerista en el año 2015, quien asume la conducción del aparato estatal es el proyecto político encabezado por Mauricio Macri. La coalición “Cambiemos” logró hacerse con la administración del Estado nacional y con ello, el recambio del personal del Estado, al menos en las funciones jerárquicas. Una de las principales transformaciones de este nuevo gobierno, fue el de incorporar en el manejo ministerial y en la gestión de distintas áreas del sector público, a profesionales provenientes del sector privado.
Sin embargo, la cuestión fundamental es la “orientación política” sobre la gestión de políticas públicas que se plantean las dos administraciones aquí comparadas. En lo relativo al análisis de políticas públicas, como modo de conocer esas orientaciones, entendemos que toda política estatal es, esencialmente, una toma de posición del Estado frente a una determinada ‘cuestión’ socialmente problematizada. La elección del PJMyMT, nos permite observar y describir cómo un mismo programa de empleabilidad juvenil actúa bajo dos lógicas estatales, hipotéticamente, distintas. A continuación sus características, población beneficiaria y mecanismos institucionales.
El PJMyMT es un programa de alcance nacional que surge en el año 2008, en el marco del Plan Integral de Empleo “Más y Mejor Trabajo”, diseñado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. El Programa tiene como población beneficiaria a jóvenes de 18 a 24 años de edad, con residencia permanente en el país, que no hayan finalizado sus estudios primarios o secundarios y estén desempleados. Entre las “acciones” que se propone el Programa, se encuentran: 1) Hacer un curso de Orientación al Mundo del Trabajo (POI); 2) Hacer el curso de Introducción al Trabajo (CIT); 3) Aprender un oficio; 4) Terminar estudios primarios y/o secundarios; 5) Generar un emprendimiento productivo; 6) Realizar prácticas laborales; y 7) Contar con asesoramiento para conseguir un empleo . Todas ellas se enmarcan en la estrategia del “autoempleo”.
Entre sus “objetivos” se mencionan las posibilidades de que los jóvenes beneficiarios aprehendan los elementos necesarios para la identificación de: 1) Sus intereses, necesidades y prioridades; 2) las particularidades de su entorno social; 3) la revalorización de sus saberes y sus habilidades para el trabajo; y 4) estrategias adecuadas para planificar y desarrollar su camino de búsqueda, formación y acceso al empleo.
En términos operativos, el recorrido de los jóvenes del Programa comienza con los cursos de capacitación. Luego, se dirigen a las oficinas de empleo local, que los deriva a las siguientes líneas del Programa: a) Terminalidad educativa; b) Cursos de formación profesional; c) Entrenamiento laboral –prácticas calificantes rentadas dentro de un organismo público o privado–; y d) Micro-emprendimiento.
Tal como lo indican numerosos estudios en los últimos tiempos, los jóvenes se sitúan entre los sectores más castigados por la inestabilidad de sus trayectorias laborales o por los recurrentes períodos de desempleo a los que se encuentran sometidos. Efectivamente, es un problema que por su importancia ha sido incluido en la agenda de los problemas sociales que requieren una toma de posición del Estado. Sin embargo, encontramos que la respuesta estatal posee líneas de continuidad respecto de las políticas socio-laborales de la década del noventa. Esto significa que la intervención estatal sobre la cuestión social se realiza de forma fragmentada y parcializada, que actúa centralmente sobre poblaciones vulnerables atendiendo a los problemas sociales con múltiples programas específicos, aislados y focalizados.
Pese a la construcción de una fuerte retórica anti-neoliberal durante el kirchnerismo, muchas de las políticas de inserción laboral juvenil están ancladas, tanto en lo discursivo como en lo operativo, en postulados de la etapa neoliberal. El PJMyMT se posiciona desde el diagnóstico de la problemática, midiendo la exclusión de los jóvenes del mundo laboral en virtud de sus deficiencias individuales vinculadas a su escaso capital humano, deslindando del diagnóstico otros factores supeditados a carencias estructurales, tales como vivienda y/o salud.
Algunos de los sentidos comunes de las plataformas de políticas públicas continúan atravesadas por los cimientos argumentativos de la Teoría del Capital Humano. En el PJMyMT reaparece, al igual que en los programas de los noventa, los supuestos básicos de aquella Teoría: a mayor nivel educativo, mayor capacitación para el empleo y mayor experiencia laboral, mayor capital humano y, a mayor capital humano, menos desempleo y mejor trabajo. De esta manera, los problemas de pobreza, exclusión y desempleo juvenil no están vinculados al perfil dominante del mercado de trabajo, ni mucho menos a los problemas estructurales de la matriz productiva de un país, sino que están centrados en las carencias de los sujetos quienes no poseen activos como formación, motivación para el trabajo y experiencia.
Tanto el soporte argumentativo como la instrumentación estatal del PJMyMT perduran en la actualidad, pese al cambio de gestión. Es decir, que puede observarse una continuidad con el desarrollo de políticas de empleo juvenil basadas en principios individualizantes y meritocráticos que reproducen las desigualdades entre grupos sociales.
Entonces ¿se modifica o no la orientación de las políticas públicas cuando muta tanto la planta de funcionarios estatales como también el proyecto político-económico que encarna el nuevo “bloque de poder”? Desde una perspectiva marxista, se comprende que los fenómenos sociales no pueden ser explicados a partir de las actuaciones individuales de sujetos con intereses particulares.
La transición de las élites políticas, entre la administración kirchnerista y la administración macrista, no manifiesta cambios estructurales o sustanciales en materia de políticas públicas, al menos en lo que respecta a políticas estatales sobre empleabilidad juvenil. La idea de una supuesta ruptura entre una matriz estatal y otra, puede explicarse, entre otros factores, a dos obstáculos epistemológicos previos. En primer lugar, quienes sostienen una mirada estatista, afines al modelo encarnado por el kirchnerismo, entienden que el Estado durante 2003 y 2015 podía ocupar una centralidad en tanto “árbitro neutral” de los intereses capitalistas y los intereses de los trabajadores. De ahí un sesgo de observar al Estado por encima de los antagonismos que las relaciones de producción engendran: un Estado de conciliación de los intereses de clases. Sin embargo, esto significa desconocer la naturaleza del Estado capitalista y su rasgo característico: garantizar la relación social capitalista.
En segundo lugar, y unido a lo anterior, se presentó este “retorno del Estado” (¿acaso se fue alguna vez?) como disruptivamente distinto al modelo estatal neoliberal, propio de la década del noventa. De este modo, la nueva forma diseñada a partir de 2003 vino a acompañar un nuevo modelo de acumulación capitalista. Con la crisis de 2001 se produjo una recomposición del poder de Estado y de la dominación pero esa recomposición descansó, a su vez, en una recuperación sostenida de la acumulación capitalista. Aquella recomposición de la dominación capitalista no condujo a la articulación de una nueva hegemonía política ni esta recomposición del poder de Estado parece haber conducido a la imposición de una nueva forma de Estado. En realidad, las administraciones kirchneristas se limitaron, en medio de la crisis de dominación, a valerse de los restos del Estado heredado sin encarar una reforma sistemática del mismo tal como la que encaró el menemismo en los noventa.
Una vez más, numerosas políticas públicas pueden dar cuenta que tal ruptura no se vio escenificada en una nueva forma de Estado. La relación entre el capital (y sus diversas fracciones) y el Estado es fundamentalmente una relación objetiva, es decir, independiente de las características subjetivas y de la voluntad de quienes ejercen el poder de Estado en ciertas circunstancias.
A partir de estos dos obstáculos, se presentó el cambio de la administración kirchnerista a la administración macrista, no sólo como el acceso de los sectores dominantes al poder del Estado, sino como un giro estructural en la forma organizativa-estatal funcional a los intereses capitalistas, visible en la llegada a la élite estatal de una serie de directores ejecutivos, gerentes y otros cargos del mundo empresarial, de las finanzas y de sector privado en general. Desde luego, es interesante indagar sobre el origen social del personal del Estado y sus conexiones con los intereses de las distintas fracciones de la clase capitalista, pero ello no alcanza para determinar cómo se configura el bloque en el poder.
En conclusión, una mirada sobre el análisis de las políticas públicas, particularmente como vimos en el PJMyMT, y de los modos en que el Estado aborda una cuestión socialmente problematizada como lo es el tema de la inserción laboral juvenil, debe contemplar las condiciones históricas y estructurales que enmarcan la problemática, el contexto socio-político en el que se incluye dentro de la agenda social y, finalmente, los supuestos ideológicos que subyacen en la orientación de una política de Estado específica para alcanzar los objetivos propuestos.
