ALTERNATIVAS AL MODELO FÓSIL. La crisis climática y el desafío de la transición energética en Argentina

En septiembre de 2019 Climate Action Tracker, junto a Climate Analytics y el New Climate Institute, presentaron un informe sobre las posibilidades de una transición energética en Argentina para combatir la crisis climática. El informe, titulado Incrementando la acción climática: oportunidades clave para la transición a una sociedad de cero emisiones, afirmaba que “dada su riqueza natural en recursos renovables y sus ambiciosos objetivos de expansión de las energías renovables para 2025, Argentina podría convertirse en un país líder a nivel mundial en lograr una transición energética exitosa si aumenta los esfuerzos de políticas para garantizar el logro de estos objetivos”.

A su vez, los investigadores señalaban que esta transición energética implicaría múltiples beneficios tanto a nivel laboral, económico, sanitario y habitacional, en coincidencia con lo señalado por varios grupos de investigación en el plano nacional.

Sin embargo, como condición para el impulso exitoso de esta transición, los autores proponían la eliminación gradual de los subsidios y otras formas de apoyo a la industria del gas natural, específicamente al desarrollo planificado de la infraestructura de extracción y exportación de gas a gran escala: “Esas inversiones podrían causar una concentración en el suministro de energía de altas emisiones. La fuerte dependencia del gas natural y las inversiones en infraestructuras también pueden obstaculizar los esfuerzos de descarbonización”.

En este artículo analizaremos algunos aspectos de las posibilidades y los límites para una transición energética exitosa hacia una matriz sustentable y diversificada. Si bien es mucha la información que se ofrecerá no es el objetivo agotar la discusión aquí, sino sentar los principales elementos para su desarrollo.

La crisis política de la crisis climática abona un terreno fértil

La década termina con un año que hace historia: cuatro huelgas mundiales que incluyeron la formidable movilización de siete millones de personas en la semana de acción climática a finales de septiembre, más la aparición de nuevas agrupaciones como Fridays for Future y Extinction Rebellion, dan cuenta de la irrupción de un amplio movimiento juvenil a nivel internacional que le exige a los gobiernos medidas urgentes para combatir la crisis climática.

El movimiento se combina y retroalimenta con las múltiples advertencias de la comunidad científica. Como antecedente inmediato, ya en octubre de 2018 el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) había destacado en su informe Global Warming of 1.5 °C sobre la importancia de mantener por debajo de esa cifra el aumento de la temperatura global del planeta (usando como base de comparación la temperatura en tiempos preindustriales). De conseguirlo, “nuestro mundo sufriría menos los impactos negativos en la intensidad y frecuencia de los eventos extremos asociados a la crisis climática, ya sea en recursos, ecosistemas, biodiversidad, seguridad alimentaria, ciudades, turismo y la eliminación del carbono”. Para ello, el IPCC ha propuesto la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (a nivel global) en un 45 % para el año 2030, año considerado como fecha límite para impulsar las profundas reformas estructurales que se necesitan antes de que la crisis climática se salga de control. Pero todo no queda ahí, ya que es necesario también reducirlas a cero neto alrededor del 2050 y en su totalidad poco después.

En el mismo sentido, en noviembre de este año once mil científicos de 153 países (entre ellos 160 argentinos), dirigidos por William J. Ripple, Christopher Wolf, Thomas M. Newsome, Phoebe Barnard y William R. Moomaw, presentaron una carta pública titulada Científicos del mundo advierten sobre una emergencia climática, en la que señalan que “las emisiones de gases de efecto invernadero siguen aumentando rápidamente, con efectos cada vez más perjudiciales para el clima de la Tierra. Se necesita un aumento a gran escala en los esfuerzos para conservar nuestra biosfera y evitar sufrimientos sin precedentes debido a la crisis climática”. Una de sus propuestas consiste en “dejar las reservas restantes de combustibles fósiles en el suelo y buscar cuidadosamente emisiones negativas efectivas utilizando tecnología como la extracción de carbono de la fuente y la captura del aire, y especialmente mediante la mejora de los sistemas naturales”. Según ellos, “los países más ricos necesitan apoyar a las naciones más pobres en la transición lejos de los combustibles fósiles. Debemos eliminar rápidamente los subsidios a los combustibles fósiles y usar políticas efectivas y justas para aumentar constantemente los precios del carbono para restringir su uso”.

Paralelamente, según indicó la Organización Meteorológica Mundial (OMM) en su boletín de noviembre, la concentración de gases de efecto invernadero alcanzó un nuevo récord. La información indica que en 2018 el dióxido de carbono atmosférico alcanzó las 407,8 partículas por millón (ppm), rompiendo el récord de 2017 de 405,5 ppm. Por otro lado, el gas metano (CH4) alcanzó en el mismo año el valor máximo de 1.869 partes por mil millones (ppb), mientras que el óxido nitroso (NO2) alcanzó las 331,1 partículas por mil millones (ppb). Según afirmó su secretario general, Petteri Taalas, la última vez que se dio en la Tierra una concentración similar fue hace unos tres millones de años, cuando “el nivel del mar estaba entre diez y veinte metros por sobre el actual”. Sin embargo, para Taalas “no hay indicios de que se vaya a dar una desaceleración, y mucho menos una disminución, de la concentración de los gases de efecto invernadero en la atmósfera a pesar de todos los compromisos asumidos en virtud del Acuerdo de París”. Esta tendencia continua a largo plazo significa que las generaciones futuras tendrán que hacer frente a unos efectos cada vez más graves del cambio climático, como el aumento de las temperaturas, unos fenómenos meteorológicos más extremos, un mayor estrés hídrico, la subida del nivel del mar y la alteración de los ecosistemas marinos y terrestres. “Tenemos que plasmar los compromisos en acción y aumentar el nivel de ambición en aras del bienestar futuro de la humanidad”, señaló.

En el Acuerdo de París de 2015 los gobiernos se comprometieron a limitar el aumento de la temperatura por debajo de los 2 °C, y a continuar sus esfuerzos para limitarlo a 1,5 °C. Pero los esfuerzos actuales son insuficientes. Según las estimaciones de Climate Action Tracker (CAT), los objetivos de mitigación agregados llevan a un calentamiento global de unos 3,0 °C. La implementación de los objetivos se está quedando corta y se estima que las emisiones de gases de efecto invernadero en el marco de las políticas aplicadas darán lugar a un calentamiento global de 3,3° C. A esto debemos agregar el reciente fracaso de la COP25 en Madrid.

Así, ante el fracaso del lobby climático, todo indica que el movimiento juvenil internacional tenderá a una mayor radicalización y a un enfrentamiento más violento con las grandes corporaciones y Estados responsables de la crisis ecológica global.

¿Puede Argentina liderar una transición energética exitosa?

Con el fin de apoyar el incremento de la acción climática en el contexto de la implementación del Acuerdo de París y contribuir a las futuras revisiones de los objetivos de mitigación, Climate Action Tracker (CAT) presentó en septiembre de 2019 una serie de informes titulados Incrementar la acción climática, en los que identifican opciones para aumentar la acción sectorial que llevaría a un país hacia una ruta compatible con el límite de temperatura a largo plazo del Acuerdo de París, además de estimar el impacto de esas acciones en las emisiones y otros beneficios. Uno de los cinco primeros países analizados fue Argentina y estos fueron los principales ocho hallazgos de CAT:

1. El incremento de la acción climática en a) el suministro de electricidad de Argentina, b) en el sector de edificios residenciales y c) en el transporte terrestre de pasajeros y mercancías puede reducir para el año 2050 las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en estas áreas hasta un 94 % por debajo de los niveles de 2014. En conjunto, estos sectores representan alrededor del 40 % de las emisiones de Argentina en 2014.

2. Solo las acciones en estas áreas reducirían para el año 2050 las emisiones totales un 7 % por debajo de los niveles de 2014, lo que equivale a un 38 % por debajo de un escenario de desarrollo actual para 2050. Sin embargo, mientras que las tres áreas de enfoque se descarbonizarán casi por completo bajo un escenario compatible con el Acuerdo de París, Argentina aún necesitará tomar medidas adicionales en otros sectores como la agricultura y los sectores de uso de la tierra para disminuir las emisiones totales a mediados de siglo, en línea con el límite de temperatura del Acuerdo de París.

3. Los estudios de investigadores argentinos y otras partes interesadas indican que la expansión a gran escala de la energía renovable podría reducir las emisiones de GEI de la generación de electricidad hasta un 80 % por debajo de los niveles de emisiones de 2014 para 2040. Algunos de estos escenarios consideran explícitamente los desarrollos sectoriales alineados con el Acuerdo de París en el contexto argentino.

4. Un sector eléctrico totalmente descarbonizado es fundamental para permitir que las tendencias de electrificación con bajas emisiones de carbono en el transporte terrestre de pasajeros y mercancías, así como en los edificios residenciales se alineen al límite de temperatura establecido en el Acuerdo de París. Dada su riqueza natural en recursos renovables y sus ambiciosos objetivos de expansión de las energías renovables para 2025, Argentina podría convertirse en un país líder a nivel mundial en lograr una transición energética exitosa si aumenta los esfuerzos de políticas para garantizar el logro de estos objetivos.

5. Existe un enorme potencial para acelerar la acción climática al descarbonizar sectores clave de la demanda energética como el transporte terrestre de pasajeros y mercancías, y los edificios residenciales, por ejemplo, cambiando los modos de transporte y aumentando la movilidad eléctrica y de cero emisiones. En el escenario compatible con el Acuerdo de París, las emisiones de esos sectores disminuyen un 94 % y un 88 % respectivamente por debajo del nivel de 2014 a mediados de siglo. Esto fomentaría los beneficios para los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) al reducir la contaminación y promover viviendas modernas.

6. Es probable que la transición hacia un suministro eléctrico bajo en carbono y basado en energías renovables para el año 2030 conlleve a mayores oportunidades de empleo doméstico en Argentina en comparación con el Escenario de Desarrollo Actual (EDA), donde la mayoría de las adiciones de capacidad corresponden a generación a base de gas natural. Esta transición energética posibilita puestos de trabajo en tecnologías y sectores que es más probable constituyan el núcleo del futuro suministro de electricidad, tanto en Argentina como en el resto del mundo.

7. Si Argentina, sobre la base de las actividades ya en curso, aumentara considerablemente su objetivo para 2030 y ampliara sus actividades para que fuesen coherentes con el Acuerdo de París, lograría una amplia gama de beneficios, como la generación de empleo con bajas emisiones de carbono y el apoyo a los objetivos de desarrollo sostenible mediante la reducción de los efectos nocivos de la contaminación y la promoción de viviendas modernas.

8. El CAT ve riesgos considerables en el desarrollo planificado de la infraestructura de extracción y exportación de gas a gran escala en Argentina. Esas inversiones podrían causar una concentración en el suministro de energía de altas emisiones. La fuerte dependencia del gas natural y las inversiones en infraestructuras también pueden obstaculizar los esfuerzos de descarbonización en sectores de demanda como el transporte y en los edificios.

Transiciones sectoriales hacia la reducción de las emisiones de carbono

Según CAT, en Argentina hay un gran potencial para incrementar la acción climática, especialmente en las tres áreas de enfoque principales de su estudio. Los esfuerzos en descarbonización reducirían significativamente las emisiones de GEI, fomentando beneficios colaterales.

En el caso del suministro de electricidad los hallazgos de CAT destacan que, en la mayoría de los escenarios ambiciosos de reducción de emisiones propuestos por las instituciones y actores argentinos, las emisiones podrían reducirse hasta un 87 % por debajo del Escenario de Desarrollo Actual para el año 2040. La ampliación de las medidas en este sector mediante un desarrollo sostenido de las tecnologías de energía renovable generaría importantes beneficios socioeconómicos y permitiría a Argentina avanzar directamente hacia el logro de los objetivos de desarrollo sostenible nacionales como una energía accesible, confiable y no contaminante para todos y hacer que las ciudades y las comunidades sean inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles.

En el caso del transporte terrestre de pasajeros y mercancías, con especial énfasis en el impacto de la transición hacia autos, autobuses y camiones de cero emisiones, las trayectorias sectoriales reducen casi totalmente las emisiones para el 2050. Esto requiere un cambio modal sustancial en el transporte de pasajeros y mercancías, la introducción de vehículos de cero emisiones, autobuses y camiones, y un endurecimiento de las normas de ahorro de combustible de CO2 para los nuevos vehículos particulares. Esto descarbonizaría completamente el sector de transporte a mediados de siglo bajo la condición de que el sector de suministro de electricidad esté completamente descarbonizado para 2050. La electrificación del transporte reduce los efectos adversos de la contaminación atmosférica y acústica y sus efectos nocivos para la salud.

En el caso de los edificios residenciales las ganancias en eficiencia energética a través de códigos de construcción más estrictos, mayores tasas de renovación térmica de los edificios, electrificación de agua/calefacción y electrodomésticos más eficientes pueden reducir casi por completo las emisiones a mediados de siglo. Esto también depende de que el sector del suministro de electricidad se descarbonice de acuerdo con el objetivo de temperatura del Acuerdo de París. Esta transición en el sector de edificios residenciales implica oportunidades clave para promover viviendas socialmente justas, generar empleo local y atenuar los efectos adversos para la salud provenientes de viviendas inadecuadas. Los beneficios sociales, económicos y sanitarios de las viviendas sociales permiten a Argentina promover su programa de desarrollo sostenible, en particular en relación con las ciudades y comunidades inclusivas, resilientes y sostenibles, el aumento del bienestar y la salud general y el camino a una energía accesible, confiable y no contaminante para todos a través de alternativas basadas en energías renovables en el sector residencial.

La matriz energética argentina, una bomba de gas natural

En Argentina la matriz de generación de energía eléctrica se encuentra dividida en generación de origen fósil, hidráulico, nuclear y renovable no convencional, aunque también algunos comienzan a incorporar a la eficiencia energética como una nueva rama por su importancia.

La matriz energética nacional posee una alta dependencia de los combustibles fósiles, básicamente petróleo y gas, llegando al 87 % de la oferta energética total de acuerdo al Balance Energético de 2011. A ello se le suma que la generación de energía eléctrica también lo es, ya que su componente térmico es del 66 %, del cual un 76 % se deriva del gas natural.

La participación fósil mantiene estos porcentajes desde hace más de dos décadas, superando ampliamente el 71 % de la matriz regional e incluso la media mundial donde la oferta de energía de combustibles fósiles ocupa el 81 %. Es un valor muy elevado que representa un gran desafío para los próximos años, ya que deberemos hacer frente a un cambio de fuentes energéticas de cara al declive pronunciado de las actuales reservas fósiles y a la necesidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero para combatir la crisis climática.

Las nuevas fuentes de energías renovables tienen una participación marginal, apenas cubriendo en 2013 el 1,4 % del total de la demanda eléctrica nacional. En 2017, según el informe anual de la Compañía Administradora del Mercado Eléctrico Mayorista S.A., apenas el 0,46 % de la energía eléctrica provino de la transformación de los recursos solar y eólico. Por otro lado, desde el año 2008 comenzó a tener una participación significativa el “aceite” que hace referencia al insumo para la producción de biocombustibles, esencialmente biodiesel. Dicho insumo hoy se ubica en un 3 % de la oferta total.

Argentina atraviesa un período crítico ya que ha perdido autonomía en materia de combustibles fósiles desde el año 2010 cuando las importaciones superaron a las exportaciones. Solo en 2012 se importaron unos 9.200 millones de dólares en energía. La energía tiene hoy un protagonismo notable en el debate económico nacional y todos los gobiernos de los últimos 20 años han puesto las expectativas para salir de esta encrucijada en el desarrollo de los combustibles fósiles convencionales y no convencionales.

Respecto al gas natural este tiene en la actualidad una previsión de siete años de reservas, mientras que el horizonte de reservas para el petróleo se mantiene en diez años. La evolución de las reservas de petróleo y gas muestran un deterioro muy importante, particularmente para el caso del gas, donde se ha producido una merma del 57 % desde el año 2000 hasta 2011.

Esta situación es el origen de algunos de los más graves problemas del sector energético nacional. Al producirse una constante baja en la extracción de hidrocarburos, la creciente demanda ha sido cubierta en base a importaciones que se incrementan año tras año, particularmente, de gas natural. Este incremento es lo que llevó a la Argentina a perder su capacidad de “autoabastecimiento energético” en el año 2010.

El gas natural ha ido creciendo en las últimas décadas en su participación en la matriz energética y representando para el 2013 el 52 % de la energía primaria. Debido a su declive en la producción es hoy el combustible de mayor crecimiento en importaciones. Buena parte de la importación se destina a la producción de energía eléctrica con un promedio del 30 % en el período 2001-2014 y más cerca del 40 % en 2015. En este periodo un 10 % del consumo total de gas provino de Bolivia a través de gasoductos y un porcentaje similar de gas natural licuado que arriba a la Argentina vía marítima para luego ser regasificado en barcos contratados al efecto e inyectado en los ductos.

La disminución en la disponibilidad de gas natural es un componente significativo en el rojo de la balanza de pagos, pasando de grandes exportaciones en los años 90 a un saldo deficitario desde 2008 y que crece significativamente. El impacto económico de esta situación ha sido de enormes proporciones y pone de manifiesto la dimensión crucial de la disponibilidad de los recursos energéticos.

Numerosas reservas que hasta hace poco se consideraban inviables en función de criterios económicos, tecnológicos y socioambientales hoy están en un auge de exploración y explotación. Argentina alcanzó su pico de producción de petróleo, con 135 MMm3/d, en el año 1998, y el pico de producción de gas en 2004, con 143 MMm3/d. Cada país y región alcanza tarde o temprano su pico de producción de hidrocarburos, aunque la búsqueda ciega de energías extremas, con nuevas exploraciones y explotaciones, corran los horizontes de escasez de hidrocarburos algunos decenios más allá.

El costo de las importaciones, sumado a los subsidios destinados por el Estado Nacional para sostener la actividad energética, coloca a la energía como un elemento central en todo análisis y evaluación de la situación económica del país. Además, dado el acelerado avance del cambio climático, el proceso de desfosilización de la matriz energética global constituye una necesidad urgente. En Argentina hay una fuerte tendencia a reducir la problemática energética a una simple cuestión de oferta, es decir, a la búsqueda de nuevas fuentes de abastecimiento que satisfagan la demanda. Esa mirada elude un aspecto fundamental del problema: la naturaleza y la función de la demanda energética.

La demanda total de energía eléctrica en la Argentina, durante el año 2014, alcanzó los 131.205 GWh, de los cuales 129.815 GWh correspondieron a generación interna y 1.390 GWh a importaciones de países limítrofes. La matriz de generación eléctrica siempre ha mostrado una fuerte dependencia de la generación térmica convencional, una característica que se ha profundizado en la última década. De esos casi 130 TWh generados, el 64 % correspondió a centrales térmicas, el 31 % a centrales hidráulicas, las nucleares explicaron el 4 %, y las solares y eólicas apenas el 1 %. El 1,4 % de la generación interna, es decir 1.882 GWh, corresponden a centrales basadas en fuentes renovables, cuya participación puede desagregarse de la siguiente manera: centrales térmicas, compuestas por biodiesel, biomasa y biogás, representan el 11,6 %, centrales hidráulicas de menos de 30 MW con el 55 %, centrales eólicas con el 32,6 % y equipos solares con el 0,8 %.

El aumento constante del gasto económico deficitario en política energética moviliza la toma de decisiones en torno a la propia generación de energía. Esto ha llevado en las últimas dos décadas a la aparición, por una parte, de ciertas leyes y programas de promoción de las energías renovables, lo que incluye la eficiencia energética y la generación distribuida. Pero por otro lado, también ha llevado al impulso, no sin contradicciones, de políticas que promueven el desarrollo y el apuntalamiento de la energía nuclear (como fue el caso del proyecto de central nuclear en Río Negro, rechazado masivamente por la población), los llamados a licitaciones para megaproyectos hidroeléctricos como es el caso de las cuestionadas represas de Santa Cruz, la apertura de una central a base del nocivo carbón en Río Turbio y la apuesta a la exploración y explotación de hidrocarburos no convencionales, como el fracking y el shale gas, con Vaca Muerta como nueva Meca del extractivismo energético.

Todo ello indica el distanciamiento de las políticas públicas nacionales que promueven una mayor participación e incidencia de las energías renovables en la matriz nacional. En el mismo sentido, se han producido millonarias transferencias económicas del Estado argentino al sector de las energías fósiles, al mismo tiempo que las energías renovables han recibido escaso apoyo para desarrollarse en una escala masiva y significativa en el país.

Por otro lado, a nivel mundial, el costo de las energías renovables tiende a caer drásticamente: entre 2010 y 2017, los precios de los proyectos de energía solar fotovoltaica cayeron un 73 %, y los costos instalados para los proyectos eólicos terrestres recién comisionados cayeron un 22 %.

Este es otro factor que mejora la rentabilidad de los proyectos de energías renovables. La transición energética con protagonismo de las renovables y la eficiencia energética puede estar a la vuelta de la esquina. Pero el camino es complejo y con un ritmo incierto. Puede ser una transición prolija que evite períodos de crisis, que permita anticiparse y predecir escenarios futuros problemáticos, o bien puede echarse mano a políticas “parche” para salir del paso y resolver urgencias coyunturales, con episodios de malestar y conflictos generalizados. Puede ser un negocio de pocos o un proceso de democratización, desconcentración y descentralización equitativo de las mayorías. Puede favorecer la soberanía energética, o la dependencia y entrega a las corporaciones transnacionales. Hasta ahora, en Argentina no se han aplicado políticas sostenidas en esta materia. No obstante, debemos aprender de lo recorrido para repensar cómo seguir adelante.

La eficiencia energética

La eficiencia energética también debe entenderse como una fuente alternativa de energía. Si bien se han llevado adelante algunas iniciativas, como el cambio de luminarias para el sector residencial, se trata de medidas de bajo impacto puesto que el consumo de energía en iluminación no tiene mayor incidencia en la energía total que consumen los hogares. Por ejemplo, si bien la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se convirtió en este 2019 en la primera capital latinoamericana en reemplazar 100 % su alumbrado con luminaria LED, en Argentina la iluminación constituye apenas el 3,7 % del consumo de energía residencial. Tampoco se ha trabajado seriamente en el consumo residencial en áreas como la calefacción o el calentamiento de agua.

Todo el marco de la eficiencia energética se concentra en el Programa Nacional de Uso Racional y Eficiente de la Energía (PRONUREE), creado por el Poder Ejecutivo Nacional a través del Decreto 140, del 21 de diciembre de 2007. El objetivo del PRONUREE es “propender a un uso eficiente de la energía”, lo que implica “la adecuación de los sistemas de producción, transporte, distribución, almacenamiento y consumo de energía, procurando lograr el mayor desarrollo sostenible con los medios tecnológicos al alcance, minimizando el impacto sobre el ambiente, optimizando la conservación de la energía y la reducción de los costos”. El programa tiene diversos ámbitos de actuación: fomento de la educación sobre consumo prudente de energía, reemplazo de lámparas en domicilios, aumento de la eficiencia energética de los electrodomésticos, etc.

Para el sector industrial, los objetivos del PRONUREE consisten en incrementar la competitividad del sector industrial introduciendo herramientas de gestión que permitan reducir los costos a partir del uso eficiente de los recursos energéticos y productivos, establecer perfiles de consumo, realizar diagnósticos para evaluar el desempeño energético actual de los procesos productivos, detectar y aprovechar oportunidades de mejora, desarrollar un mercado de eficiencia energética e implementar un mecanismo de financiación destinado a facilitar inversiones en proyectos de eficiencia energética en el sector de las PYME.

Energías renovables: entre el negociado y la inclusión social

Las principales normas que comenzaron a impulsar programas nacionales en pos del desarrollo de las energías renovables en el sector eléctrico fueron las leyes 26.190 y 27.191. Esas normativas generaron los mecanismos para los programas GENREN y RENOVAR, respectivamente, y para el desarrollo del Mercado a Término de Energías Renovables (MATER). A continuación, se presenta un resumen del marco normativo de las energías renovables en Argentina, sus leyes y decretos reglamentarios.

Ley 24.065 de Régimen de la Energía Eléctrica

En 1992, la Ley 24.065 creó un mercado liberalizado en el sector eléctrico con actores privados en los tres segmentos (generación, transmisión y distribución). Esta ley constituye, junto con otra normativa complementaria, el régimen y marco regulatorio del sector y establece que CAMMESA sea el organismo encargado de administrar el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM).

La ley define como servicio público al transporte y distribución de electricidad: “La actividad de generación, en cualquiera de sus modalidades, destinada total o parcialmente a abastecer de energía a un servicio público será considerada de interés general, afectada a dicho servicio y encuadrada en las normas legales y reglamentarias que aseguren el normal funcionamiento del mismo”.

Ley 25.019 de Régimen Nacional de Energía Eólica y Solar

En 1998, la Ley 25.019 declaró de interés nacional la generación de energía eléctrica de origen eólico y solar en todo el territorio nacional. Además, creó el primer régimen de promoción de inversiones de capital destinadas a la instalación de centrales y equipos solares o eólicos. Incluía un Fondo Fiduciario de Energías Renovables.

Ley 26.190 de Régimen de Fomento Nacional para el Uso de Fuentes Renovables de Energía Destinada a la Producción de Energía Eléctrica

En 2006 se sancionó la Ley 26.190 que nuevamente declaró de interés nacional la generación de energía eléctrica a partir del uso de fuentes de energía renovables para la prestación de servicios públicos, al igual que la investigación para el desarrollo tecnológico y fabricación de equipos diseñados para aprovechar ese tipo de energías. La norma establecía como objetivo que el 8 % del consumo total nacional de energía eléctrica proviniera de fuentes renovables en el plazo de diez años.

Tres años después de sancionada, la ley se reglamentó mediante el Decreto 562/2009, que estableció un orden de mérito para el acceso a los beneficios fiscales de acuerdo con las siguientes pautas: creación de empleo, minimización del impacto ambiental, integración de bienes de origen nacional, aplicación de la energía generada al MEM o a la prestación de un servicio público.

Resolución 712/09 (GENREN)

El 9 de octubre de 2009, la Secretaría de Energía emitió la Resolución 712/09, mediante la cual se crearon las bases reglamentarias para el marco del programa Generación Renovable (GENREN), el cual surge de la necesidad de disminuir el gasto nacional en importación de combustibles fósiles. Esto habilitó la creación de contratos de abastecimiento y permitió su suscripción entre CAMMESA, en representación del MEM, y la empresa Energía Argentina Sociedad Anónima (ENARSA) para la provisión de energía eléctrica de fuentes renovables generada a través de las adjudicaciones de la Licitación ENARSA N° 01/09. De esta manera, ENARSA se convirtió en compradora de la energía generada por los proyectos GENREN, que luego entregaría a CAMMESA.

El GENREN licitó 1.015 MW. Se presentaron 21 empresas con 51 proyectos, que totalizaron 1436.5 MW, un 40 % por sobre la potencia licitada. Se anunció la reducción de emisiones de hasta tres millones de toneladas de CO2 anuales, la creación de más de 8.000 puestos de trabajo e inversiones por USD 2.500 millones. Sin embargo, al final solo se contrataron 153 MW.

Resolución 108/11

En 2011, la Secretaría de Energía emitió la Resolución 108/11 con el objetivo de ampliar la oferta de generación de energía de fuentes renovables. Como principal modificación a la Resolución 712/099, se habilitaba la creación de contratos de abastecimiento entre el MEM y agentes generadores, cogeneradores o autogeneradores, en forma directa con CAMMESA.

Ley 27.191 de Régimen de Fomento para el Uso de Fuentes Renovables de Energía Destinada a la Producción de Energía Eléctrica

En septiembre de 2015 se sancionó la ley 27.191, que introdujo importantes modificaciones al marco regulatorio que planteaba la Ley 26.190. El objetivo del régimen de fomento era procurar que la energía proveniente de fuentes renovables alcanzara el 8 % del consumo total nacional de energía eléctrica el 31 de diciembre de 2017, y el 20 % a fines de 2025, con metas graduales intermedias.

Esta norma ampliaba las fuentes de energía renovables no fósiles para su aprovechamiento sustentable a corto, mediano y largo plazo: se agregaban la energía solar térmica, la solar fotovoltaica, la mareomotriz, la undimotriz y los biocombustibles. Además, se elevaba el límite de potencia para los proyectos de centrales hidroeléctricas a 50 MW, ya que la Ley 26.190 establecía el límite en los 30 MW.

El Decreto 531/2016 aprobó la reglamentación de la Ley 26.190 modificada por la Ley 27.191, y derogó el Decreto 562/2009, que reglamentaba la Ley 26.190 y las Resoluciones Conjuntas 572 y 172.

Decreto 134/2015 Emergencia del Sector Eléctrico Nacional

El 16 de diciembre de 2015, apenas asumió el nuevo gobierno de Cambiemos firmó el Decreto 134/2015, que declaró la emergencia del sector eléctrico nacional, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2017.

Resolución 136/2016 (RENOVAR)

Mediante la Resolución 136/2016 del 25 de julio de 2016, el Ministerio de Energía y Minería instruyó a CAMMESA a realizar la Convocatoria Abierta Nacional e Internacional “Programa RenovAr - Ronda 1” para la calificación y eventual adjudicación de ofertas para la celebración de contratos de abastecimiento de energía eléctrica generada a partir de fuentes renovables, en aras de aumentar la participación de estas fuentes en la matriz energética nacional conforme lo prescripto por las Leyes 26.190 y 27.191 y el Decreto 531/2016.

Sobre 1.000 MW de potencia ofertada repartida entre distintas tecnologías, se recibieron 123 ofertas con un total de potencia que ascendía a 6.346,3 MW. Se admitían proyectos solares y eólicos de 1 a 100 MW, mientras que, en tecnologías como biomasa y biogás, la capacidad partía de los 0,5 MW. Para las represas minihidroeléctricas, la capacidad aceptada era de entre 0,5 y 50 MW.

Luego, mediante la Resolución 252/2016 del 28 de octubre de 2016 se convocó a la Ronda 1.5 del Programa RenovAr para los proyectos no adjudicados en la Ronda 1. Sobre una potencia licitada de 600 MW repartida en cupos por ubicación geográfica y tecnología, se recibieron ofertas por 2486 MW, de los cuales 1561 MW se correspondían a 19 proyectos de energía eólica, y los 925 MW restantes, a 28 proyectos de energía solar. De los 47 proyectos presentados, 30 ganaron adjudicaciones por una potencia total de 1281 MW. Diez eran proyectos de energía eólica, por 765 MW a un precio promedio de USD 53,34/MWh, mientras que los 516 MW restantes se dividieron entre 20 proyectos de energía solar con un precio promedio de USD 54,94/MWh.

Más tarde, por medio de la Resolución 275-E/2017 se convocó la Ronda 2 del Programa RenovAr, que se dividió en dos fases. La fase 1 tenía como objetivo licitar 1200 MW, mientras que en la fase 2 se proponía la ampliación del 50 % del cupo original por tecnología, con la salvedad de que, en caso de restricción de transporte eléctrico, las obras necesarias de ampliación quedaran a cargo del oferente. En la fase 1 se recibieron 228 ofertas por un total de 9391,3 MW. De los proyectos presentados, 194 cumplían con los criterios técnicos, por un total de 7630,3 MW.

Finalmente, en las licitaciones admitieron proyectos solares y eólicos de entre 1 y 100 MW, con biomasa y biogás desde los 0,5 MW y mini represas hidroeléctricas entre 0,5 a 50 MW. Así fue cómo surgió la Ronda 3 de RenovAr, conocido como MiniRen. Esta iniciativa buscaba aprovechar la capacidad de transmisión en redes de media tensión (13,2 kV, 33 kV y 66 kV). El programa contempla las siguientes potencias para cada recurso: solar fotovoltaica y eólica: 350 MW (compiten juntas con cupos por regiones y provincias), pequeños aprovechamientos hidráulicos: 10 MW, biomasa: 25 MW, biogás: 10 MW; biogás de relleno sanitario: 5 MW (con cupo diferenciado y sin regiones).

Resolución 202/16

La Resolución 202-E/2016 del Ministerio de Energía y Minería derogó las resoluciones 712/09 y 108/11 a efectos de renegociar contratos de renovables sobre la base de la ley 27.191. Esta norma prevé distintos mecanismos para los contratos con habilitación comercial, los contratos firmados en el marco de la Resolución 712 en los que no se hubiera acordado adendas entre CAMMESA y ENARSA, y los contratos en los que se hubiera producido una causal de rescisión automática y tuvieran principio de ejecución.

Resolución 281-E/2017 Régimen del Mercado a Término de Energía Eléctrica de Fuente Renovable (MATER)

El 18 de agosto de 2017 se aprobó la resolución 281-E/2017 que crea y regula el funcionamiento del Mercado a Término de Energías Renovables (MATER), que permitirá a los grandes usuarios la libre negociación en la compra de energías limpias, obligándolos a diversificar sus proveedores debiendo cumplir de forma individual y efectiva las metas de incorporación de energías limpias. Al 31 de diciembre de 2025, la participación de energías renovables deberá alcanzar como mínimo el 20 % del consumo.

Los agentes y participantes del Mercado Eléctrico Mayorista compran y venden energía mediante dos tipos de operaciones: el Mercado a Término (contratos) y el Mercado SPOT. En el primero, los agentes productores y consumidores acuerdan contratos de abastecimiento por cantidad, precio y condiciones (punto de entrega, garantías, penalidades por incumplimiento, etc.). Mientras que la energía y potencia no comercializada a través del MATER se canaliza en el mercado SPOT, donde lo que se compra o vende se entrega de forma inmediata al precio de mercado del momento de la compra/venta.

Ley 27.424 de Régimen de Fomento a la Generación Distribuida de Energía Renovable Integrada a la Red Eléctrica Pública

La Ley 27.424, sancionada el 30 de noviembre de 2017, declaró de interés nacional la generación distribuida de energía eléctrica a partir de fuentes renovables. Con esta ley se creó la figura de “usuario-generador”, que abarca a todo pequeño y mediano usuario actual “que disponga de equipamiento de generación de energía de fuentes renovables”, y que “reúna los requisitos técnicos para inyectar a dicha red los excedentes del autoconsumo en los términos que establece la presente ley”. Se trata de un nuevo paradigma, puesto que se relativiza la relación unilateral entre el gran generador y el pequeño usuario.

La ley está reglamentándose lentamente en algunas provincias. Santa Fe es la provincia que se encuentra en el estado más avanzado. En Capital y Gran Buenos Aires, Edenor y Edesur ya están instalando los medidores bidireccionales para los consumidores que hacen el trámite. A su vez, las cooperativas eléctricas (hay unas 500 en todo el país) luchan por que la reglamentación de la ley contemple elementos y herramientas para el desarrollo e integración de las cooperativas en este ámbito.

Programa de Energías Renovables en Mercados Rurales (PERMER)

Fue en el año 2000 cuándo comenzó a implementarse el Programa de Energías Renovables en Mercados Rurales (PERMER) con el objetivo de facilitar el acceso a la energía en poblaciones rurales dispersas mediante un subsidio a la provisión e instalación de sistemas solares para fines térmicos (cocinas parabólicas, hornos solares, termotanques solares), sistemas fotovoltaicos para bombeo de agua potable y sistemas fotovoltaicos con mayor potencia para proyectos productivos.

La inversión total del PERMER fue de aproximadamente USD 58,2 millones, lo que lo convirtió en el proyecto de mayor envergadura de este tipo en el mundo. El 70 % de ese monto provino de la Secretaría de Energía a través de un préstamo del Banco Mundial (USD 30 millones) y de la donación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (USD 10 millones). Luego, el 4 %, vino de parte del Ministerio de Educación para la electrificación de escuelas rurales, el 9 %, de fondos provinciales, fundamentalmente del Fondo Nacional de la Energía, y el 17 % restante, del sector privado, básicamente concesionarios y usuarios. Las instalaciones fotovoltaicas realizadas en el marco del proyecto PERMER totalizaron alrededor de 4 MW de potencia.

En 2016 se relanzó el programa bajo la denominación PERMER II, con financiación del Banco Mundial. En agosto de 2016 se realizó la primera licitación para la provisión e instalación de alrededor de 6500 equipos fotovoltaicos en las provincias de Salta, Catamarca, Neuquén, Entre Ríos, La Pampa, Chaco, Tucumán, Corrientes, Río Negro, San Juan y Santa Cruz, divididos en 13 lotes, bajo la modalidad “llave en mano”, con potencias de 130 y 200 Wp nominales. Se priorizaron las instalaciones en hogares alejados de los centros urbanos, por encima de establecimientos educativos, hospitales y parques nacionales.

En 2018 continuaron las licitaciones para la provisión e instalación de equipos fotovoltaicos e instalaciones internas en escuelas rurales y la adquisición de “kits” (sistemas integrados) solares domiciliarios de baja potencia y lámparas solares recargables para alrededor de 120.000 hogares rurales de Argentina.

El desafío de la transición energética en Argentina

Como se puede apreciar, a pesar de los esfuerzos declamados, el avance de las fuentes renovables sigue siendo mucho más lento que el de las fuentes fósiles que, con menos marketing, continúan acrecentando su peso en la matriz. Es de destacar la ausencia de un proyecto a largo plazo para el sector energético en general y para las fuentes renovables en particular, detectándose diversas problemáticas con relación a su inserción efectiva, como el carácter fragmentado de las intervenciones, discontinuidad, falta de seguimiento de los proyectos, desconocimiento real de las demandas y opiniones de los usuarios, y una falta de integración de los proyectos entre los diversos niveles del Estado: nacional, provincial y municipal.

Esto choca con la definición que algunos grupos de investigación hacen de las energías renovables como “tecnologías para la inclusión social”, ya que pueden favorecer la gestación de dinámicas locales de innovación, la generación de nuevas oportunidades de desarrollo local y la mejora de las condiciones sociales y ambientales en el territorio, si reconocemos las complejas relaciones entre usuarios y herramientas, actores y artefactos, instituciones y sistemas tecno-productivos, ideologías y conocimientos tecnológicos.

Entre las causas de este avance lento podemos destacar dos. Por un lado, el histórico rol de Argentina en la economía internacional como país exportador ubica a su clase dirigente tradicional a tender a resolver las contradicciones económicas y ambientales (las dos razones invocadas para una transición energética) activando los dispositivos de una economía primaria. Esto se expresa en que el marco normativo y legislativo formulado a partir de la década de 1990 bajo el influjo privatizador y neoliberal de la época sea el que determine las formas y contenidos de las propuestas actuales. En consecuencia, las opciones que se presentan responden a lógicas de mercado, en donde el gran capital internacional es el que imprime la orientación de la política energética, no solo en cuanto a las escalas sino también a los privilegios de los que gozan determinados actores en desmedro de otros.

Así, bajo la conducción de partidos políticos extractivistas, las oscilaciones económicas y las crisis recurrentes, lejos de ser motores de transformación, son factores adversos que entorpecen el desarrollo de las fuentes renovables y la transición a una matriz energética sustentable y diversificada, y por ello, en los ámbitos donde se toman las decisiones, sigue vigente el interés por mantener la preponderancia de los combustibles fósiles apelando a las posibles reservas de hidrocarburos no convencionales.

El camino de los países del centro económico global hacia las energías renovables ha sido distinto. Luego de la primera crisis petrolera (1974) los países energo-intensivos necesitaron replantear las formas de uso y su eficiencia energética en todos los sectores involucrados. Los países desarrollados han introducido medidas y principios relacionados con el uso racional, la conservación y la eficiencia como medidas iniciales para luego modificar progresivamente las matrices energéticas a través de la sustitución de fuentes de energías convencionales por renovables. En Europa y Estados Unidos las técnicas de Conservación y Uso Racional de la Energía (URE) en los diferentes sectores (producción, residencial, transporte, etc.) lograron significativos resultados a más de tres décadas de su lanzamiento. Según la propia Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en estos países el consumo de energía creció solamente un 4 % entre 1973-1985, mientras que el PBI creció en el mismo período el 30 %.

Pero Argentina no está en el centro de la economía internacional, sino en su periferia, como país agroexportador. La forma en que nuestra clase dirigente produce y usa la energía hoy en día no es sostenible. Por tratarse de recursos escasos y desigualmente distribuidos, el acceso a nuestras fuentes energéticas se hace cada vez más difícil y caro, económica y ambientalmente. Así que nuestra transición energética hacia una matriz sustentable y diversificada tendrá otro camino. Serán las propias víctimas de la crisis energética y ambiental, los millones de usuarios desposeídos del derecho a la energía, junto a los productores encadenados a las palancas del sistema energético argentino, quienes contra la voluntad de los partidos fósiles emprenderán la transición energética, en el pleno ejercicio de su democracia, para orientar y gestionar una nueva política energética nacional: basada en una planificación estatal centralizada, combinada con una gestión local descentralizada, la expropiación y nacionalización de los recursos energéticos y principales empresas de electricidad del país, una política de créditos blandos para pequeños consumidores y cooperativas en innovación tecnológica, pleno financiamiento para investigación y desarrollo tecnológico a través de las instituciones de educación pública, un plan nacional de obras públicas para la construcción de viviendas sustentables, el desarrollo de una industria nacional de transporte público eficiente y de calidad que incluya la reconstrucción de los ferrocarriles a nivel nacional, lo que permitirá una distribución más uniforme de la población en el país terminando con el hacinamiento, el fin del antagonismo entre el campo y la ciudad.

Bibliografía:

Políticas públicas en el sector de energías renovables (2003-2018). Pablo Bertinat, Jorge Chemes. Enlace por la Justicia Energética y Socioambiental, Observatorio Petrolero Sur, Taller Ecologista. 2018.

Incrementando la acción climática. Oportunidades clave para la transición a una sociedad de cero emisiones (Argentina). Climate Action Tracker, Climate Analytics, New Climate Institute. 2019.

Energías renovables en Argentina: Visiones y perspectivas de los actores sociales. Inenco, IIPAC, IESCT, INTI, LASPE. 2017.

Energías renovables ¿Por qué debería ser prioritario cumplir el objetivo del 8 % al 2016? Grupo de Energías Renovables. 2013.

Introducción a la generación distribuida de energías renovables. Subsecretaría de Energías Renovables y Eficiencia Energética. Ministerio de Hacienda. 2019